12月16日-17日,2023中国政信产业高峰论坛成功举办,论坛以“中国式现代化建设中的重大经济社会变轨转型和政信金融服务提质增效”为主题,深入探讨当前政信领域中的金融强国和数字经济等重大课题。

当前,地方隐债化解备受关注,而化债的核心问题实际上是如何妥善处理地方融资平台的转型与发展。在本次论坛上,中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任李蕊教授发表了题为《地方政府融资平台公司转型发展的法治进路》的主旨演讲,透彻分析地方融资平台及其债务产生的根源,并为地方融资平台转型指明了方向。

根源:地方政府融资平台是“地方智造”

李蕊教授深入探讨了地方政府融资平台及隐性债务产生的根源。她认为,地方政府债务的本质是地方政府为解决资金要素不足,主动利用政府信用进行融资的一种市场行为,并非洪水猛兽。

在拉动GDP的三驾马车中,投资是推动地方经济的主要手段。投资需要资金,然而1995年的《人民银行法》规定中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款,限制了地方政府的直接融资途径;1994年的《预算法》也规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券,限制了其间接融资途径。分税制则带来了财权与事权不匹配的问题,在各地方政府有大量公共项目投资需求的情况下,于是,地方政府就“制造”了以城投公司为代表的地方融资平台。

通过地方融资平台,地方政府实现了体制外的融资,在经济逆周期调节中起到了重要作用。这实际上是突破债务融资制度约束的一种“地方智造”。

转型:地方政府融资平台分类推进

地方融资平台为地方GDP增长做出重要贡献,但同时也积累了风险。近年来,中央政府一直在努力推动融资平台的转型,尽管在经济发展的不同阶段,对融资平台债务的宽容度略有松紧,但总体来说,对平台的融资监管趋于严格。

2023年,习近平总书记在《求是》杂志上发表的重要文章《当前经济工作的几个重大问题》中强调,要加强对融资平台公司的综合治理,并防范化解地方政府债务风险。

李蕊教授认为,当前融资平台面临着化解存量债务风险和转型发展的双重挑战。对于地方融资平台的转型路径,李蕊教授提出了“转变与不变”两个法治逻辑。

转变是指剥离政府融资职能和政府信用,理顺“地方政府、融资平台公司、金融机构”三者关系,同时融资平台应剥离其融资工具属性,作为地方国企以市场主体角色存在。

不变则是指恪守“公共目的”和公共约束。一方面,融资平台需要履行公共产品供给的职责,如地铁、公交、水务等基础设施都是关乎社会公共利益的问题;另一方面,融资平台作为公共企业,应与政府建立新型契约关系,并着眼于民主机制进行公共调控和约束。

逐步剥离政府融资功能,李蕊教授建议逐步推动融资平台分类转型。如果平台只是一个空壳,可以逐步清理撤销;如果有具体的实体业务,经营收入可以偿付债务,可以转化为公益类国企或者商业类国企,这取决于融资平台的经营目标。

与此同时,李蕊教授建议基于政府与市场、中央和地方、财政和金融三个关系的维度考虑,并给出了在宏观层面统筹四个改革、建构两个机制,微观层面构造混合所有制性质SPV、引鉴权益型不动产投资信托基金等建议。

本次论坛由中央财经大学政信研究院联合中国政法大学互联网金融法律研究院、中国财政发展协同创新中心、政信产业联盟共同主办。来自国家发改委、高校智库、行业专家、地方城投平台、知名律所、会计师事务所及咨询机构等共计230余位代表齐聚论坛,共商中国式现代化进程中的政信改革与发展。